一、问题的提出
2008年9月，著名的《Nature》杂志刊登了一组“BigData”论文，“大数据”一词引起各国关注。“大数据是指大小超出了典型数据库软件工具收集、存储、管理和分析能力的数据集。”这些数据不仅包括数字信息，也包括丰富的文字以及比文字更复杂的图片、音频和视频信息。大数据具有数据量大、来源多元、生产速度快、复杂多变等特征，其采集、存储、分析和应用需要用先进的计算方法和技术才能实现。2011年，咨询行业巨头麦肯锡公司发布《大数据:创新、竞争和生产力的下一个前沿》报告，宣布“大数据”时代已经来临，推动各国竞相实施大数据战略。2011年11月，英国政府发布数据研究战略政策，2012年3月，美国奥巴马政府公布“大数据研发计划”。2012年5月，联合国发布《大数据开发:机遇与挑战》报告，阐述了大数据带来的机遇、挑战和应用价值。大数据的价值不仅在于其数量之大，而且在于通过数据整合与分析，可以发现新知识，创造新价值。大数据亦是政府治理的重要战略资源，必将带来政府治理模式和治理工具的变革，推动服务型、透明型、责任型、绩效型和协同型政府建设。
2013年11月，党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“大数据是国家治理现代化的有效媒介，具有催生治理模式创新的效果。”2015年8月31日国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》强调大数据是提升政府治理能力的新途径，提出建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。2015年10月，党的十八届五中全会提出实施“互联网+”行动计划，发展分享经济，“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”。
据中国互联网信息中心统计，截至2018年6月30日，我国网民规模达8.02亿，互联网普及率为57.7%;其中，手机网民规模已达7.88亿，网民通过手机接入互联网的比例高达98.3%。以.cn注册的域名超过331万，政府网站19868个，经过微博平台认证的政务微博已突破17.58万，政务头条号74934个。
在信息技术的推动下，由政府部门和非政府部门产生的数据呈指数级增长，推动各级政府步入了大数据时代。在大数据背景下，政府治理将从封闭走向开放、从静态走向流动、从精细走向精准、从单向度走向协同。
地方政府是国家治理现代化的重要践行者和国家治理能力体系创新的前沿开拓者，也是国家治理能力提升的重要基础。大数据给地方政府治理体系创新和治理能力提升提供了前所未有的历史机遇，也给地方政府治理体系创新和治理能力提升提出了巨大的挑战。已有研究很少关注地方政府大数据治理问题，也没有对地方政府治理所需要的数据进行专门分类。为此，本文在分析地方政府治理所依据的大数据来源并对其进行分类的基础上，探讨地方政府的大数据行动面临的挑战和主要应对举措。
二、地方政府大数据治理:来源与分类
现有研究更多地把关注放在政府数据上，但政府治理依据的数据不限于政府自身产生的数据。2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》，也没有对政府治理数据的来源与分类进行具体回应。实际上，政府治理数据的来源有两类:一是政府内部或政府与外部主体互动产生，并由政府收集的数据;另一类是由政府外部主体产生，由外部主体或者政府收集的数据。根据大数据是来源于政府内部还是政府外部，本文把地方政府治理大数据分为政府数据和非政府数据。
(一)政府数据
“政府数据是政府机构在实现运营目标的过程中生成、收集、维护、管理和拥有的数据。”政府本身就是一个数据帝国，其数据的主要来源有三类:业务管理数据、民意社情数据和物理环境数据。业务管理数据既包括由政府从下级部门和各类社会组织通过上报形式收集、以被动接收为主的内部管理数据，也包括工商、税务、教育、交通、医疗卫生、民政、公安等部门在社会管理和提供公共服务过程中产生的数据，如各项审批、监管留存的数据。这些数据是政府在业务往来和对内对外管理与服务过程中产生、收集并储存的数据，体现政府的业务信息活动。民意社情数据不仅包括政府部门通过向公民、社会组织、企业等用问卷调查、电话调查等方式收集的数据，也包括政府与公民互动中产生的数据。例如，我国统计部门的人口普查数据、公安部门的摄像头数据、政府各部门自已调查或委托第三方调查的数据等都是政府主动收集的数据，而市长信箱、公众留言、市民热线、政务微博、政务微信等则是政府与公众互动中产生的数据。
截至2018年6月，大陆31个省、自治区、直辖市的政府、公安、团委、交通、司法等部门，开通了政务微博和政务头条号分别达17.58万个和7.49万个，其中三成网民使用线上政务办事。这些互动渠道产生的数据量巨大，认真归类、分析和处理，将是政府重要的治理资源。物理环境数据主要由政府部门通过在固定和移动物体上加装传感器自动收集传递的各类数据。如2011年，美国在全国2000多辆大巴车上安装了传感器，把汽车沿途地点收到的温度、湿度、露水、光照度等数据，传到国家气象中心，用以更精确地预报天气。这些数据对于保护人类赖以生存的自然资源、预测自然现象、探索大自然规律、促进人与动物和谐相处等都具有重要的作用。
(二)非政府数据
非政府数据是主要来自于居民、企业和社会组织在经济社会活动中产生的数据，既包括居民个体、企业和社会组织等市场主体产生的数据，也包括居民之间及居民与企业、社会组织之间互动产生的数据。居民个体数据如婚姻状况、家庭住址、家庭成员、工作所在地、交税情况、消费记录等，在保证数据安全情况下能够给不同领域的政府部门提供管理所需要的信息。企业和社会组织数据如美国制造业产生的数据比美国政府产生的数据多一倍以上，新闻、银行、医疗、投资、零售业产生的数据也可和政府相提并论。2017年，《广州市人民政府办公厅关于促进大数据发展的实施意见》针对工业大数据的应用指出:“鼓励企业通过挖掘和分析客户动态数据，创新研发设计模式，实现个性化定制。”截至2017年底，全国共有社会组织80.3万个，增长速度较快，这些社会组织产生的数据也在高速增长。这些由企业和社会组织产生的数据，对政府准确预测经济社会发展趋势、制定经济社会管理政策及对企业和社会组织实施有效管理、提高质量服务等具有重要的价值。
三、地方政府治理对国家大数据战略的回应
大数据行动“地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。”国家大数据战略的实施，离不开地方政府协同配合，更离不开地方政府的贯彻落实。其实，在《促进大数据发展行动纲要》之前，上海、天津、重庆、广东等省市政府就预见到大数据在未来经济社会领域的应用前景，并纷纷出台大数据战略，将开发利用大数据作为占领新一轮竞争制高点的重要抓手。如2012年12月广东省政府办公厅发布《广东省实施大数据战略工作方案》，2013年7月上海科委发布《上海推进大数据研究与发展三年行动计划》(2013－2015年)。从各省市出台的文件来看，主要是为大数据应用搭建基础平台，应用领域也多集中在经济领域，对地方政府治理的强调则不突出。
2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》，明确了未来5－10年我国大数据发展和应用的目标，要求2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局，2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。同时要求地方政府“结合信息惠民工程实施和智慧城市建设，推动中央部门与地方政府条块结合、联合试点，实现公共服务的多方数据共享、制度对接和协同配合”和“加强中央与地方协调，引导地方各级政府结合自身条件合理定位、科学谋划，将大数据发展纳入本地区经济社会和城镇化发展规划，制定出台促进大数据产业发展的政策措施”。为迎接大数据的挑战和加强政府管理与公共服务各个领域的应用，各地政府都加快了制定和实施大数据行动战略的步伐，积极回应国家战略，快速推进大数据行动。如2016年北京市政府办公厅和广东省政府办公厅分别出台了《北京市大数据和云计算发展行动计划(2016－2020年)》《广东省促进大数据发展行动计划(2016－2020年)》。
“大数据时代的政府治理范式将在新公共管理、新公共服务、整体治理、数字化治理、网络化治理等多种治理模式的基础上，以‘智能化’重新塑造政府治理模式。”为适应大数据时代地方政府治理模式的转变，一些地方还成立了专门的大数据管理部门，如广东省于2014年2月率先成立了大数据管理局，省会城市广州(2015年5月)、沈阳(2016年6月)、成都(2015年9月)、兰州(2015年9月)、贵州(2015年10月)、银川(2016年11月)和非省会城市保山(2015年11月)、黄石(2015年11月)、咸阳(2016年7月)也先后建立了大数据管理局或大数据局，有的隶属工信委，有的直接隶属于当地政府。对政府治理而言，大数据的重要意义在于为政府在经济、社会、文化等方面的治理提供科学的决策和预测。但从各地发展大数据的战略文件来看，还主要在于大数据应用的基础设施建设工作，如数据平台建设、制度完善、部门行业间的信息开放和共享等。并且，在政府治理的应用方面，多强调政府数据，而忽视了非政府数据对政府治理的重要意义。
四、大数据治理是对地方政府治理能力的挑战
每一次新技术革命，必将引起社会结构和社会形态的深刻变革。以信息技术为支撑的大数据必将导致公共管理与公共服务领域的巨大变革。陈振明认为，对政府治理而言，大数据既是一场技术革命，也是一场由技术引发的管理革命。作为信息革命的产物，大数据正在悄无声息地重塑地方政府治理生态，改变地方政府治理理念，创新地方政府治理手段，最终必然开创地方政府治理的新局面。
在互联网、物联网、云计算等信息技术的支持下，政府治理数据资源前所未有的丰富，这将为地方政府在优化组织管理流程、提升服务能力、改善政务环境等方面提供良好的机遇。大数据正在推动并将持续推动政府治理向精准化、科学化方向发展，通过政府与公众的良性有效互动，实现绩效政府建设的目标。但大数据对智能化行政改革、透明政府建设和国家治理能力构建具有冲击作用，并因此对地方政府治理带来前所未有的挑战，如何推进政府主要官员对大数据功能的认知，如何有序地推动大数据开放，如何收集、保存、维护和管理呈指数级增长的数据，如何适应大数据时代公众对政府回应的要求，以及如何保障数据开放可能给政府、企业和公民安全带来的冲击等，需要各级政府未雨绸缪，直面挑战。
(一)对地方政府数据认知能力的挑战
大数据意识的缺乏是地方政府治理建设中面临的重要挑战，而大数据意识源于对数据的认知。虽然中央政府出台了《促进大数据发展行动纲要》，但地方政府会不会主动执行大数据国家行动，积极性如何，则取决于地方政府对大数据价值、意义及对政府挑战与机遇的认知。
一是对大数据概念的认知。大数据之大，并不仅仅在于其数量多，更在于其价值大。一些地方政府对大数据概念的认知还停留在其数量方面，认为数据量越大越符合大数据的标准。但在政府治理领域，数量大仅是大数据的特征之一，大数据对预测和决策的意义则取决于动态变化的数据质量，因此大数据在治理决策、政策执行和绩效评估方面是有价值的数据集合。
二是数据价值的认知。数据的价值体现在保障决策科学、提高执行效率、改善服务质量、提升公众满意度方面具有的作用。“数据能满足既定用途，它才有质量。”因此，在一个部门和官员的眼里可能是“垃圾”和“废物”的数据，在另一个部门和人的眼里却可能是“宝藏”和“金矿”。这就需要地方政府及其各个部门在治理过程中，通过有效识别有价值的数据，避免数据收集过程中的公共资源浪费。
三是对数据开发应用的认知。我国数据资源虽然丰富，但由于长期缺乏数据利用意识，在数据收集、整合、分析和使用方面意识淡薄。如2006年卫生部制定了第一套最小标准数据集，比美国晚了33年。2006年国家统计局正式成立了社情民意调查中心，比美国晚了66年。2010年起物联网技术开始在铁道部、交通部得到应用，比美国晚了48年。数据开发利用的前提是数据开放。政府对大数据进行整合、开放和利用三次质的转换后，可以把低价值的数据转变成政府的治理能力。政府通过开放数据还可以为商业发展带来机会，如1983年，美国向公众开放了原来只作军用的卫星定位系统，结果带动了一批创新企业的发展，创造就业岗位约300万个。在地方层面，2012年12月广东省宣布启动大数据战略，并成立了大数据管理局。但还有部分地方政府没有真正树立大数据意识，担心数据开放对政府造成冲击，没有认识到其本身是一种管理手段和治理工具。
(二)对地方政府数据处理能力的挑战
大数据时代的地方政府治理既要求收集来自政府内外的有价值治理信息，也要求更高的数据整合、分析和解释能力。
一是对数据收集能力的挑战。数据的收集不是简单的数据堆积，而是根据数据的类型、用途、领域等实施科学、有效的收集。而目前，大多地方政府都没有专门数据收集部门，数据的收集也较随意，以政府上传下达的数据为主，对政府为公众、社会主体服务产生的信息缺乏收集意识，因此在数据收集能力方面远远不能跟上大数时代数据指数级增长的趋势。
二是对数据整合能力的挑战。大数据时代政府治理的数据来自政府内部的各个部门和社会经济生活的各个领域，对数据整合能力的要求很高。但目前地方政府部门之间壁垒林立，部门间数据的整合难度很大，制约了地方政府数据整合能力的提升。
三是对数据分析和处理能力的挑战。大数据时代的地方政府治理亟需来自计算机、人工智能、统计分析、心理学等领域技术官员的补充，从而高效准确地完成数据收集、存储、分析和解释方面的工作，而目前政府在这些领域的人才本身就缺少，加上这些领域工作人员之间的合作交流较少，难以适应大数据时代对政府治能力的要求，也难以实现大数据时代的循数决策。
(三)对地方政府数据应用能力的挑战
大数据在悄无声息地改变着社会治理结构、治理权威、治理模式，如何把现有数据应用到政府治理实践成为对地方政府的一大挑战。要实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理模式，有赖于各级政府的数据应用能力。
一是对地方政府决策能力的挑战。政府决策的质量与水平直接决定政府治理的质量与水平。赫伯特·西蒙指出，当受到信息获取和信息加工能力的限制时，决策者在决策过程只能表现出有限理性。大数据作为一种新兴的治理资源，提高了信息收集、储存的速度，降低了信息分析和利用的成本，为科学决策提供了坚实的信息基础。在大数据时代，政府决策将告别个别领导“拍脑袋”的简单决策，所有的决策都应建立在对已有相关数据科学分析的基础上，这就对地方政府的决策能力提出严峻的挑战。
二是对政府决策执行能力的挑战。科学决策是实现善治的前提，但科学的决策能否得到贯彻落实则是政府治理的关键。在决策过程中，可能会出现偏差，纠正的依据就是在决策执行中收集的相关信息。大数据时代，对地方政府的决策执行能力无疑有新的要求，而地方政府能否达到这个要求，关键还是看对执行中数据的收集、分析与判断能力。
三是对地方政府公共服务能力的挑战。公共服务能力是地方政府治理能力的重要内容，如何利用大数据提高地方政府的公共服务能力成为大数据时代地方政府面临的重要挑战。国务院办公厅《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》提出运用大数据提高对市场主体的服务与监管能力，但主要是针对企业主体。
大数据时代，还应包括地方政府如何运用数据信息提高对普通公众的服务能力。四是对地方政府绩效改进能力的挑战。政府治理的过程就是绩效不断改进与提升的过程。数据的开放性赋予公众分析和使用数据的权力，由此形成“数据民主”，“数据民主”反过来推动政府不断改进现有绩效水平。诺思认为，任何制度变迁，强烈地依赖于决策者“获得信息的多寡，以及他们是如何处理这些信息的”。而绩效改进的关键是政府根据在治理过程中收集的各种数据的分析和处理，找到绩效差距，诊断引起绩效差距的原因，从而制定相应的绩效改进措施。
(四)对地方政府回应能力的挑战
“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求作出的反应，并采取积极措施解决问题。”信息技术的发展丰富了政府回应的渠道，同时也对政府回应的及时性和质量提出了更高的要求。
一是对地方政府回应速度的挑战。在信息化时代，网络平台的多样化，办公的电子化，要求政府对公众需求、要求解决的问题和咨询事项做出积极高效的反应和回复。截至2018年6月30日，我国网民规模达8.02亿，互联网普及率为57.7%;其中，手机网民规模已达7.88亿。支付宝、微信城市服务、政府微信公众号、网站、微博、手机端应用等在线政务服务用户规模达4.70亿，占总体网民的58.6%。大数据告别了“民可使由之，不可使知之”的时代，数据开放与共享要求政府必须及时回应公众的需求。
二是对地方政府回应质量的挑战。随着大数据的开放和共享，不仅政府可以依据大数据进行科学决策，提高服务能力，公众也可以根据大数据提供的信息判断政府回应的质量。政府回应的速度与质量归根结底是由政府人员决定的，善于利用大数据、具备良好公共服务素养的政府工作人员将会通过回应改善政府与公众的关系，提高公众对政府的信用度。相反，任何忽视民意，滥用政府权威的地方政府将在大数据时代更快地激发政府与公众之间的矛盾。在这种意义上，“大数据是人们获得新认知、创造新价值的源泉，还是改变市场、组织机构以及政府与公民关系的方法”。
(五)对地方政府维护数据安全能力的挑战
大数据时代，信息安全是头等大事，没有网络信息安全，就没有数据安全，也就没有国家安全和社会稳定。大数据伴随着政府、企业和个人信息普遍数字化与网络化，信息的高速流动和实时开放提高了网络信息安全需求的等级，也增加了地方政府治理的难度。
一是维护个人隐私的挑战。哥伦比亚大学教授阿伦·韦斯廷把信息社会的隐私权界定为“个人控制、编辑、管理和删除关于他们自己的信息，并决定何时何地、以何种方式公开这种信息的权利”。这就要求地方政府以治理为名所收集的个人数据，无论是在信息传递过程中还是在使用过程中，都不能泄漏。
二是维护企业商业秘密的挑战。政府收集到的商业数据是为了治理之需，在满足政府治理需求的同时，也要维护保护好企业的商业秘密，防止给企业带不可预料的商业损失。对于国家安全而言，大数据是一把双刃剑，既可以利用大数据维护国家安全，也可能因为大数据危及国家安全。欧美一些国家已经将大数据运用到国家安全领域，并取得一定成果。例如美国利用社交网站和互联网金融平台的分散海量信息，挖掘反恐情报。但在大数据时代，“国家安全的重要组成部门是信息安全”。
目前，我国大部分数据的产生、获取、处理和存储仍然依靠国外的软硬件设施，很容易被监控窃取。如何利用大数据给国家安全带来便利，同时有效维护国家信息安全，将是我国地方政府大数据治理方面面临的又一大挑战。
五、结语与政策建议
大数据给国家和地方治理带来前所未有的机遇，同时也给地方政府在认知大数据、处理大数据、使用大数据和维护公民、企业和国家安全方面提出了空前挑战。在信息化的今天，任何国家和地方政府都无法回避大数据时代已经到来的事实，唯有智慧使用、直面挑战，才能让大数据为国家和人民创新福址。为此，建议如下:
(一)中央政府负责项层设计
制定数据收集的统一标准和应用规则大数据作为一项国家战略，应具有统一的收集、共享和应用规则。中央政府在大数据基本规则方面具有引导和强制作用。首先，制定大数据收集的统一标准，以便不同部门和不同地区之间大数据的共享更加方便。其次，把数据开放和共享上升为国家法律，虽然已有《政府信息公开条例》对政府信息公开的种类、公开程序等作出了原则性规定，但仅限于政府信息方面，对于大数据时代的政府和非政府数据缺少应有规定。建议制定《信息自由法》，以法律形式对政府部门有关信息开放、共享等基本规则进行规定。再次，制定信息安全规则，保障公民、企业和国家信息安全，不受信息的困扰与侵害。最后，通过政府立法等制度建设，对各行各业如何安全使用数据进行有效监管。
(二)地方政府负责有效实施
地方政府是国家大数据战略的重要实施者，各级政府通过实施国家大数据战略，实现地方之善治。
一是地方政府及其各部门应树立对大数据的正确认知，打破“信息革命破坏了官方对信息的权威控制，也限制政府隐藏信息的能力”这种狭隘的以部门利益为基础的认知，树立起对大数据概念、应用价值的全面认知理念。
二是加速数据整合与开放步伐。数据增值的关键在于整合，整合的前提是数据开放。这就需要地方政府着力推进数据开放步伐，打破数据碎片、数据孤岛和数据壁垒，将散落在各个委、办、局的政府数据汇集整合起来，形成地方数据中心。
三是合理控制数据收集成本，防止一些地方政府以大数据名义，大规模增加政府预算，也防止地方政府以收集大数据的名义，给公众带来不必要的负担。
四是提高数据收集质量。大数据时代，整合不同系统的数据，重点在于数据定义的一致性和数据质量。从节约财政支出、提高数据利用效率、增加数据价值的角度，地方政府应该在数据收集质量方面严格把关，使收体到的数据是治理必须，而不是夹杂很多无用数据。
五是严格保护居民、企业和国家信息安全。这就需要地方政府在收集、处理、传送和使用信息的过程中，防止信息泄漏，提高信息安全维护能力。
总之，大数据使得地方政府第一次有机会和条件在政治、经济、社会等领域，把全面、碎片化的数据系统化，全样本地分析各个领域的治理规律并进行科学预测。但这一新的治理资源给地方政府的挑战也倒逼其直面挑战，在制度建设上寻求国家顶层设计的同时，加强自身建设，全面迎接大数据时代的到来。
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